《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》的理解与适用

《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》的理解与适用

最高人民法院  梁曙明、李伟

文章刊登于《人民司法》2002年第11期第6页

审判监督程序，又称再审程序，在我国诉讼法中占有十分重要的地位，是实现社会正义、维护社会稳定的不可或缺的重要程序。然而，由于我国现行程序法的有关规定并没有充分体现和保障司法程序的及时终结性，对提出申诉或申请再审的主体、时间、次数、审级、事由等没有限制，导致生效裁判可能被多次撤销，无限申诉和无限再审的弊端日益显露，极大地影响了终审裁判的稳定性和权威性。从时间上讲，对当事人的合法权益保护不够及时；从效益上讲，对国家的司法资源是一种极大的浪费。为了克服以上弊端，完善并强化审判监督工作机制，进一步加强审判监督的权威性、准确性、有效性，最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》中将审判监督改革确定为重要的改革任务。实行新的再审立案标准，完善再审启动程序是审判监督改革的一项重要内容，最终目的是将无限申诉变为有限申诉，将无限再审变为有限再审，既维护公民的申诉权，又维护法院裁判的既判力和司法权威。在广泛征求意见并充分调研的基础上，《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》（以下简称《若干意见》）作为审判监督改革的阶段性成果，已经最高人民法院审判委员会第1230次会议讨论通过，自2002年11月1日起施行。

关于再审程序立审分立的界限

长期以来，再审案件处于立审不分的状态。随着审判方式改革的不断深化，立审分立作为法院内部分工制衡的一项基本原则确立下来，再审案件同样面临着立审分立的问题。因此，再审程序立审分立的界限，再审立案的内涵、外延等就成为审判实践中急需解决的问题。对于该问题，最高人民法院1997年《关于人民法院立案工作的暂行规定》和1999年全国立案工作座谈会《延吉会议纪要》均予以明确，《若干意见》第1条对该问题进一步申明：“各级人民法院、专门人民法院对本院或者上级人民法院对下级人民法院作出的终审裁判，经复查认为符合再审立案条件的，应当决定或裁定再审。”即再审立审分立的界限为再审决定或裁定的下达，再审决定或裁定的下达是法律意义上的再审立案。确定这一界限的根据是再审程序的特殊性。再审程序不同于一、二审程序，在程序的性质和目的、审理的对象和理由、程序的启动以及程序的设置上都有其特殊性。

我国诉讼法规定的再审程序，包括两个阶段的内容，即启动再审的程序和进行再审的程序。启动再审的程序，规定了人民法院、当事人、人民检察院发现或确认终审裁判、调解书符合再审条件时，提起再审、申请再审或提起抗诉的条件、方式等内容；进行再审的程序，则规定了人民法院如何对再审案件进行审理的有关内容。这两个阶段的内容相互衔接，缺一不可，共同构成了我国的再审程序。实践中再审程序也是依此两个环节运作的。当事人申请再审或申诉的，启动再审的程序通常被称为申诉复查阶段；进行再审的程序则由另行组成的合议庭按相关审级的审判程序进行。两个阶段的界限是再审决定或裁定的下达，此前为复查阶段，此后为庭审阶段。因此，所谓再审启动程序，就是审查当事人的申请再审或申诉材料，以决定是否受理的过程，从方法和目的上看，符合立案的应有之意，是一种决定是否审理再审案件的审判活动，即再审立案的过程。再审案件以此为起点进入实体审理，进行再审审理的程序方为启动。

关于再审立案的管辖

分级负责处理申诉和申请再审，是最高人民法院一贯奉行的原则，实践证明，这一原则是行之有效的，对于维护正常的信访秩序、防止当事人大量越级上访有重要意义。《若干意见》第6条继续体现了这一原则：“申请再审或申诉一般由终审人民法院审查处理。上一级人民法院对未经终审人民法院审查处理的申请再审或申诉，一般交终审人民法院审查；对经终审人民法院审查处理后仍坚持申请再审或申诉的，应当受理。对未经终审人民法院及其上一级人民法院审查处理，直接向上级人民法院申请再审或申诉的，上级人民法院应当交下一级人民法院处理。”与此相对应，各级人民法院对再审立案的管辖分工如下：地方各级人民法院、专门法院负责下列案件的再审立案：（一）本院作出的终审裁判，符合再审立案条件的；（二）下一级人民法院复查驳回或者再审改判，符合再审立案条件的；（三）上级人民法院指令再审的；（四）人民检察院依法提出抗诉的。最高人民法院负责下列案件的再审立案：（一）本院作出的终审裁判，符合再审立案条件的；（二）高级人民法院复查驳回或者再审改判，符合再审立案条件的；（三）最高人民检察院依法提出抗诉的；（四）最高人民法院认为应由自己再审的。

鉴于上级人民法院对下级人民法院的监督是法律赋予的职责，因此，作为分级负责原则的例外，《若干意见》第4条规定：“上级人民法院对下级人民法院作出的终审裁判，认为确有必要的，可以直接立案复查，经复查认为符合再审立案条件的，可以决定或裁定再审。”

关于规范当事人的申诉权利

在大陆法系国家，再审程序是由再审之诉引起的，当事人提起再审之诉，是发动再审的唯一途径。在关于再审之诉的规定中，不仅规范了再审之诉的种类、提起再审之诉的理由和条件，而且明确了再审之诉的起诉与受理的程序，这样不仅使当事人在再审程序中的诉权具体化，而且使法院的再审立案审查活动规范化。在我国目前三大诉讼法上，无论是申诉还是申请再审，都不是一种完整意义上的诉权。与此相对应，我国的再审启动程序反映出很大的内部运作特征，透明度、规范性都较差，当事人认为申诉难，申诉权利得不到应有的保护；法院则认为再审随意性大，影响司法权威。因此，“将当事人的申诉或申请再审的权利按照诉权的模式重新定位，合理设计当事人提起再审之诉的形式要件与实质要件，规范法院按照正当程序管辖、受理和审理再审之诉是否成立以及决定案件是否重新审理或者改判的规则，同时明确提起再审之诉的当事人在一定条件下交纳诉讼费并承担再审败诉风险的责任”，[1]应当是我们改革的方向。但这一改革的施行有赖于诉讼法的大幅修改，是一个渐进的过程。除再审立案条件的规定外，《若干意见》第5条和第13条关于再审申请人和申诉人提交材料和主体资格的规定，应当是朝着这一方向作出的努力：再审申请人或申诉人向人民法院申请再审或申诉，应当提交以下材料：（一）再审申请书或申诉状，应当载明当事人的基本情况、申请再审或申诉的事实与理由。（二）原一、二审判决书、裁定书等法律文书，经过人民法院复查或再审的，应当附有驳回通知书、再审判决书或裁定书。（三）以有新的证据证明原裁判认定的事实确有错误为由申请再审或申诉的，应当同时附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片；需要人民法院调查取证的，应当附有证据线索。申请再审或申诉不符合前款规定的，人民法院不予审查。人民法院对不符合法定主体资格的再审申请或申诉，不予受理。

关于启动再审的理由

“合理界定发起再审的理由，是完善再审程序、实现有限再审的关键。现行法律关于启动再审理由的规定过于笼统、失之宽泛且不便操作，与新的诉讼证据规则难以相容，必须从司法实践出发，借鉴国外相关规定加以规范。启动再审的根本理由是存在司法错误，但司法错误不等于一般意义上的错误，即使存在一般的司法错误，也不一定构成启动再审的理由。因此，认真研究和把握现代司法错误的概念，依法确定作为再审理由的程序错误和实体错误标准，是构建现代再审机制的关键所在。确立依法纠错原则，意味着只有当生效裁判存有依法应当纠正且必须纠正的错误时，才可以启动审判监督程序或者再审程序。”[2]在《若干意见》的起草过程中，我们在广泛借鉴大陆法系相关成熟规定的基础上，曾就启动再审的理由作出了详尽的规范，一些规定已经突破了现行三大诉讼法，但最终考虑到《若干意见》的性质和效力层次，在与现行法律没有直接冲突的前提下，保留已有司法解释的有关规定，尽量在保护当事人的申诉权和维护既判力、树立司法权威之间寻求合理平衡，形成了现有规定。考虑到刑事、民事、行政案件中启动再审的理由不尽相同，《若干意见》对其分别作出了列举式规定：

对终审刑事裁判的申诉，启动再审的实体方面的理由包括：有审判时未收集到的或者未被采信的证据，可能推翻原定罪量刑的；主要证据不充分或者不具有证明力的；原裁判的主要事实依据被依法变更或撤销的；据以定罪量刑的主要证据自相矛盾的；引用法律条文错误或者违反刑法第十二条的规定适用失效法律的；违反法律关于溯及力规定的；量刑明显不当的。关于程序方面的理由包括：审判程序不合法，影响案件公正裁判的；审判人员在审理案件时索贿受贿、徇私舞弊并导致枉法裁判的。

对终审民事裁判、调解的再审申请，启动再审的实体方面的理由包括：有再审申请人以前不知道或举证不能的证据，可能推翻原裁判的；主要证据不充分或者不具有证明力的；原裁判的主要事实依据被依法变更或撤销的；就同一法律事实或同一法律关系存在两个相互矛盾的生效法律文书，再审申请人对后一生效法律文书提出再审申请的；引用法律条文错误或者适用失效、尚未生效法律的；违反法律关于溯及力规定的；调解协议明显违反自愿原则，内容违反法律或者损害国家利益、公共利益和他人利益的。关于程序方面的理由包括：审判程序不合法，影响案件公正裁判的；审判人员在审理案件时索贿受贿、徇私舞弊并导致枉法裁判的。

就同一法律事实或同一法律关系，存在两个相互矛盾的生效法律文书，再审申请人对后一生效法律文书提出再审申请的，是启动民事再审的实体理由之一。作出这一规定的原因为：就同一法律事实或同一法律关系，存在两个相互矛盾的生效法律文书，已经成为困扰目前审判工作的一个问题，严重损害人民法院生效裁判的权威性，这在一定程度上是地方保护主义造成的恶果。已经生效的裁判，非经审判监督程序撤销或改判，具有法定的权威性，当事人必须执行，其所确定的事实亦可以作为证据直接使用。因此，对同一法律事实或者同一法律关系，如果已经有在先的生效裁判，非经审判监督程序，法院就不能作出相互矛盾的另一生效裁判，法院的在后裁判必须建立在对已有生效裁判尊重的基础之上，否则审判秩序将无从保证。当然，在后裁判不一定必然是错误的，对其裁定再审的理由是其与在先生效裁判相矛盾，如果经过再审，证明在后裁判正确而在先裁判错误，则根据在先裁判错误的事由对其裁定再审，而不会出现包容在先裁判错误的可能。

对终审行政裁判的申诉，启动再审的实体方面的理由包括：依法应当受理而不予受理或驳回起诉的；有新的证据可能改变原裁判的；主要证据不充分或不具有证明力的；原裁判的主要事实依据被依法变更或撤销的；引用法律条文错误或者适用失效、尚未生效法律的；违反法律关于溯及力规定的；行政赔偿调解协议违反自愿原则，内容违反法律或损害国家利益、公共利益和他人利益的。关于程序方面的理由包括：审判程序不合法，影响案件公正裁判的；审判人员在审理案件时索贿受贿、徇私舞弊并导致枉法裁判的。

上述刑事、民事、行政启动再审的实体理由，应当着眼于是否实质影响裁判结果的公正，那些虽然存在一般错误但并不影响结果公正的生效裁判不应再审，更不允许被随意改判。

除了规定以上启动再审的理由外，《若干意见》还对一些不予再审立案的情形作出了规定：人民法院对刑事附带民事案件中仅就民事部分提出申诉的，一般不予再审立案；但有证据证明民事部分明显失当且原审被告人有赔偿能力的除外。人民法院对下列民事案件的再审申请不予受理：人民法院依照督促程序、公示催告程序和破产还债程序审理的案件；人民法院裁定撤销仲裁裁决和裁定不予执行仲裁裁决的案件；人民法院判决、调解解除婚姻关系的案件，但当事人就财产分割问题申请再审的除外。

关于申诉和申请再审的时限、次数

“现行三大诉讼法对申诉和申请再审的时限和次数的规定均不甚严格，致使一定数量的当事人长期申诉或者以同一理由或同一请求事项重复申诉，这是社会上存在较大上访群体及大量申诉案件久拖不决的制度性因素。”[3]为解决这一问题，《若干意见》作出了相关规范，除了在特殊情形下可以适当放宽外，对一般情形规定了限制条件。这样规定，既尊重现行法律，在司法实践中也是可行的。

在时限方面，《若干意见》区分刑事和民事、行政案件作出了规定。人民法院对刑事案件的申诉人在刑罚执行完毕后2年内提出的申诉，应当受理；超过2年提出申诉，具有下列情形之一的，应当受理：可能对原审被告人宣告无罪的；原审被告人在本条规定的期限内向人民法院提出申诉，人民法院未受理的；属于疑难、复杂、重大案件的。不符合前述规定的，人民法院不予受理。在民事、行政案件方面，人民法院对民事、行政案件的再审申请人或申诉人超过2年提出再审申请或申诉的，不予受理。

为限制申诉和申请再审的次数，《若干意见》规定上级人民法院对经终审法院的上一级人民法院依照审判监督程序审理后维持原判或者经两级人民法院依照审判监督程序复查均驳回的申请再审或申诉案件，一般不予受理。但再审申请人或申诉人提出新的理由，且符合刑事诉讼法第二百零四条、民事诉讼法第一百七十九条、行政诉讼法第六十二条及《若干意见》第7、8、9条规定条件的，以及刑事案件的原审被告人可能被宣告无罪的除外。

为改变目前终审不终的状况，《若干意见》规定对经最高人民法院再审裁判或者复查驳回的案件，再审申请人或申诉人仍不服提出再审申请或申诉的，不予受理。

【注释】

[1][2]沈德咏："关于深化审判监督改革的若干意见"，载《人民司法》2002年第10期。

[3]沈德咏："关于深化审判监督改革的若干意见"，载《人民司法》2002年第10期。